但在环境法领域,主体需求的差异性与环境问题的不确定性，导致达成环保共识无比困难，造成环 境法律的正当性匮乏。一方面，在环境法领域内，公民需求的差异性阻碍了共识的达成。从生理需求到 自我实现，在马斯诺的需求层次论中，环境需求可对应到任何一个层次。不同主体之间对环境的诉求随 条件的改变而呈现巨大的差异性。库兹涅茨曲线理论表明，在不同的经济社会和科学技术条件下，人们 对环境与生活质量的需求内容呈现多元化样态。①因此,不同地理背景、经济条件、科技水平的广域主 体,要就同一环境利益的衡平达成共识，其难度可想而知。加之，不同主体利益之间、诉求之间的差异更 多是一种价值偏好,并非一定是对错之分。因此，在未有国家强力干预或经济刺激的前提下，主体之间 几乎难以达成共识。另一方面，科学上的不确定性致使法律上的利益衡量异常复杂且困难，形成“决策 于未知的困局”，加剧了共识达成的难度。在环境立法和环境行政决策中，由于因果关系的不确定性，决 策主体难以就环境问题的危害、对策、利益交换等关键议题进行精细化的分析，只能被迫在环境危机紧 逼下达成一种抽象的、框架性的共识。一旦具体到真实的利益分配与让渡时，决策者之间往往由于科学 上因果关系的不明而争执不下。
上述情景虽然能够通过民主政治制度中的“少数服从多数”以及民主立法程序从实质和形式两方面 得以缓解，包括现代环境法中伴随着大量的“民主决议”程序，“公众参与”、“行政听证”程序，期待通过民 主的决定程序制造共识，继而避免恣意,但这无法缓解环境法本身共识不足带来的任意性问题。这种 “民主决议”程序的再次引入本质上是在法律中再次引入政治的运作方式，引入了一个正当性待定的问 题。这一做法损害了环境法律的自治性,进一步增加了决定的恣意，威胁环境法律的安定性,有消解法 律结构的风险。②
（二）自治性认识困境
自环境法诞生以来,环境法律与政治就有着紧密的联系。20世纪六七十年代,随着街头抗议、议会 游说、绿色组织的民间活动等环境政治运动在全球范围内兴起，生态风险终于成为被普遍关注的社会议 题，现代意义上的环境法应运而生。③其中的底层逻辑是环境问题的公共性、切身性、多元性与民意之 间的正向关系。切身性与公共性决定了环境社会问题更易被公众觉察并引发群体性的社会关注，而多 元性使环境问题的焦点超越了单纯的生态环境质量的改善，还可能包含产业结构升级、行政权力改革、 技术战略调整等国家重大关切。因此，即便微小的环境问题，也极易引发与形成汹涌之民意，并且有可 能超越纯粹的环境诉求而转向其他国家重大关切事项。所以，政治必须及时对舆论进行某种程度的回 应,无视民意会导致权力的丧失与削弱。④而政治的功能也恰恰在于对行动的现实控制,即以权力为媒 介，作出有集体约束力的决定，解决眼前的突发性或紧迫性冲突问题。面对声势浩大的环境舆论，政治
① 参见李启家:《环境法领域利益冲突的识别与衡平》，《法学评论＞2015年第6期。
② 参见金自宁：《现代法律如何应对生态风险——进入卢曼的生态沟通理论》，《法律方法与法律思维＞2012年 第8辑。
③ 参见金自宁：《现代法律如何应对生态风险——进入卢曼的生态沟通理论》，《法律方法与法律思维＞2012年 第8辑。
④ 参见伍德志：《欲拒还迎：政治与法律关系的社会系统论分析》，《法律科学＞2012年第2期。
