为了缓解社会公众压力,不得不迅速做出决定，即使是在环境危害原因、风险、效益分析等还未充分查证 的前提下，意欲通过行政权力迅速介入工业生产与日常生活的方式在尚可控制的范围内主导、化解或平 息民意。在现代法治国家，行政权力的设置与运作必须经由法律明确授权。而在民主制度的议题讨论 当中，环境问题由于其公共性与切身性，更易俘获公众的“芳心”，具有相当的“政治正确性”所以，调控 环境行政权力的环境法律，在政治引导与民主倾向的双重“关注”下,更容易在民主制度的利益博弈中达 成框架性意见，通过权力机构的检视而形成正式的立法。环视世界环境法律的发展史，环境法律的发展 显然不同于传统部门法的社会演进路径，其所展现的是在生态危机应对中、政治强力牵引下的一个立法 进程。因此在这期间，可能夹杂着急迫、妥协、武断等一系列非理性因素。
纵观中国环境法治四十年，环境立法呈现井喷式的发展。这其中固然有法治进步、公民环境意识觉 醒与法学共同体推动的因素，但是其产生与发展也未超脱世界环境法治发展的一般规律。从我国的环 境立法实践中能够看出，环境问题并不必然导致环境立法，而只有在舆论充分关注之后，即便是科学与 效益查证支撑尚未充分，环境法律才会迅速作出反应。其中驱动之源正是活动于民意与法律之间的政 治牵引。在政治视角下，环境法律是作为一种国家治理工具出现的。环境法治目标需要转化为环境治 理目标，要求环境法律能够及时回应社会压力，强调环境法律从形式正义向社会效果的实质正义转变。 环境问题层出不穷,政治系统要求“因人制法、因事制法、因时制法、因地制法”，而环境法律需对此逐一 应对,这会对环境法律的相对自治性带来一定的冲击。在法治视角下，环境法律作为法律的一种，其必 须具有相对的自治性，方能将“权力关进制度的牢笼”，方能成为“不充分、不平衡矛盾解决的依据和准 则”。尤其是当下生态文明建设已然进入“关键期、攻坚期、窗口期”①，亟待将以往行之有效的环境管理 经验制度化、法律化，以维护环境法律的刚性与权威，让权力服务于环境公共产品供给，服务于环境权利 的保障。故而，学界对环境法的认识便陷入了悖论之中。一方面，环境保护领域的客观规律决定需要借 力政治牵引将环境问题带入法律的规制视野;另一方面，这种政治牵引在一定程度上又会削弱环境法律 的规制结构,削弱自治性。
（三）体系性认识困境
作为环境问题的应激性产物,环境法律自诞生时起就伴随着强烈的法治工具主义的倾向；而与此同 时，囿于发展历史较短，环境法律自身的体系化程度不如传统部门法扎实。在环境法律内部，则会表现 为结构上的抽象化、碎片化与运作上的尾端开放。
在共识匮乏的前提下，相应的环境法律认知也就只能达成一个广泛、抽象、框架性的共识，难以在实 质层面精准切割划分环境利益。任何一种武断的、非理性的切割都可能损害各类群体的正当利益，进而 导致社会秩序的崩坏。②故环境法律规范不如传统部门法般明确、具体、清晰，常呈现出一般化、抽象化 与模糊化。被学者长期诟病的环境立法不明确并非是非理性的表现，而是理性与信息有限下的“缓兵之 计”。实质层面上的利益切割划分只能交由行政权下的行政立法与行政执法“相机而行”而这正如卢 曼对现代环境法律的评价一“恣意的决定和含糊又空洞的准则混合而成”的、由行政官僚而非法院强
① 习近平:《推动我国生态文明建设迈上新台阶》,《求是＞2019年第3期。
② 参见钭晓东、杜寅：《中国特色生态法治体系建设论纲》,《法制与社会发展》2017年第6期。
